A proposta mais barata quase nunca é a mais barata: equalização técnica em compras industriais

Três propostas para o mesmo equipamento chegam na mesma semana, e a mais barata está trinta por cento abaixo da mais cara. Alguém monta o mapa de cotação — três colunas, um total no rodapé — e leva para aprovação. A pergunta que raramente aparece ali é se as três colunas descrevem a mesma coisa.

Quase nunca descrevem. E o mapa de cotação não tem onde mostrar isso.

Oito pontos percentuais que não têm nada a ver com o equipamento

Comece por um caso sem má-fé. O TCU levantou faixas de BDI de referência por tipo de obra no Acórdão 2622/2013-Plenário. Construção de edifícios: 22,12% no valor médio. E há uma faixa separada para itens de mero fornecimento de materiais e equipamentos: 11,10% no primeiro quartil, 14,02% no médio, 16,80% no terceiro.

São 14,02% contra 22,12%. Oito pontos percentuais sobre a mesma parcela de fornecimento, dependendo de onde o item foi classificado na planilha: dois fornecedores compram o mesmo equipamento pelo mesmo preço e chegam a preços finais distantes. No mapa de cotação, isso aparece como "o fornecedor B é mais caro".

São faixas de referência para triagem, não teto legal. E a CGU adverte que analisar um componente do preço isoladamente não caracteriza sobrepreço: BDI alto pode estar compensado por custo direto baixo. Só o preço final sobre escopo equalizado compara.

Uma ressalva que vale para o artigo inteiro: Lei 14.133/2021, decretos e súmulas do TCU regem compra pública, e a sua indústria não está obrigada a nenhum deles. Estão aqui como referência de método: é o material mais detalhado em português sobre como se abre um preço de engenharia.

Onde duas propostas deixam de ser comparáveis

A causa raiz é o escopo. A Orientação Técnica OT-IBR 004/2012, do IBRAOP, publica faixas de precisão do orçamento por fase de projeto: ±30% na estimativa sobre estudos preliminares, ±20% sobre anteprojeto, ±10% sobre projeto básico, ±5% sobre executivo. São referências, não garantias: a própria OT avisa que os ±30% valem para edificações e podem ser maiores em outras tipologias, e que não são contingência do construtor nem cabem no BDI.

Se você mandou duas páginas de escopo para três fornecedores, a dispersão que voltou é a do seu escopo. Os trinta por cento do primeiro parágrafo cabem nessa faixa: não provam que alguém está caro, provam que os três não responderam à mesma pergunta. As propostas divergem em eixos que o preço final esconde:

• Itens que aparecem ou somem. Na nossa prática, um memorial de estrutura metálica completo traz desenhos de fabricação, diagrama de montagem, desenhos as built e certificados de usina, de parafusos e de consumíveis de soldagem. Cada um tem custo e pode faltar na mais barata.
• Norma de fabricação. A NR-12, item 12.1.11, considera em conformidade, quanto às partes de sistemas de comando relacionadas à segurança, as máquinas fabricadas conforme a NBR ISO 13849, Partes 1 e 2. É presunção de conformidade: quem seguiu a norma entra atendido; quem não seguiu demonstra por outro caminho, e demonstrar custa. Duas máquinas de mesma capacidade, uma com essa presunção e outra sem, não são o mesmo produto.
• Documentação que vem junto. A NR-13, item 13.5.1.5, lista onze informações do prontuário que o fabricante deve entregar com o vaso, entre elas a metodologia da PMTA e os registros do teste hidrostático. Sem prontuário, o item 13.5.1.6 manda o empregador reconstituí-lo, com responsabilidade técnica. O custo não sumiu: mudou de dono.
• A fronteira civil/mecânica. A NR-12, item 12.2.6.1, exige que máquinas estacionárias instaladas a partir da Portaria SIT 197/2010 atendam aos requisitos de fundação, fixação, amortecimento e nivelamento do fabricante ou, na falta deles, a projeto de profissional habilitado. Quem não entrega dados de carga empurra para você um projeto de fundação, com prazo e responsabilidade de terceiro entre entrega e partida.
• Tributo e encargo. O Convênio ICMS 52/91 reduz a base de cálculo de máquinas e equipamentos industriais por NCM: carga de 5,14% ou 8,80% conforme origem e destino. E desonerado contra não desonerado deixou de ser interruptor: pela Lei 14.973/2024, em 2026 recolhe-se 60% das alíquotas da CPRB mais 50% das alíquotas sobre a folha. São números de referência, não orientação tributária: enquadramento e vigência se confirmam com o contador.
• Transporte e risco. Os Incoterms 2020 alocam custo e risco entre vendedor e comprador: EXW e DAP não se comparam antes de somar frete, seguro e risco à primeira.

Proposta fechada não é proposta. É um número.

A formulação que mais serve está na Súmula TCU 258/2010: ela cobra detalhamento de quem propõe, não só de quem compra.

As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram o orçamento que compõe o projeto básico da obra ou serviço de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitação e das propostas das licitantes e não podem ser indicados mediante uso da expressão "verba" ou de unidades genéricas.

Devem constar das propostas, não só do edital. E "fornecimento e montagem — verba — R$ X" é unidade vedada: proposta imprestável para comparação.

Não conhecemos norma ABNT nem dispositivo legal brasileiro que defina "equalização técnica de propostas". O termo é jargão. A prática é consolidada na engenharia — em compras industriais internacionais aparece como technical bid evaluation, com desvios em lista formal e uma matriz de um parâmetro por linha e um proponente por coluna. Consolidada não é normalizada: quem escreve que "a norma exige equalização" está vendendo.

Seis passos, nesta ordem, antes de comparar preço

1. Nivele o escopo antes de olhar preço. Lista única de itens, com quantitativo e unidade, para os três. Não conte com tabela oficial: o Decreto 7.983/2013 exclui do regime Sinapi/Sicro os itens caracterizados como montagem industrial. Comparar propostas abertas é o instrumento que sobra.
2. Exija planilha item a item no pedido de cotação, não depois. Preço unitário, quantidade, total e BDI decomposto, como condição de participação — sem edital que obrigue, a alavanca só existe antes de o fornecedor saber contra quem concorre. Depois, veja onde cada um pôs administração local, canteiro, mobilização e desmobilização: TCU e CGU convergem que são custo direto, na planilha, não BDI. Se um pôs num lugar e o outro no outro, os dois BDI não se comparam. Veja se alguém embutiu IRPJ e CSLL no BDI, o que a Súmula TCU 254/2010 veda.
3. Formalize o esclarecimento. Uma pergunta escrita por desvio, com prazo, respondida por escrito. O art. 59 da Lei 14.133/2021 serve de modelo: nos incisos I e V, a desclassificação por vício ou por desconformidade com o edital exige que o defeito seja insanável. Sanear falha que não altera a substância da proposta é legítimo; aceitar preço ou item novo é proposta nova com outro nome.
4. Fixe o teto por item antes de abrir os preços. Critério escolhido depois de ver os números é justificativa, não critério. Na compra pública, a Súmula TCU 259/2010 trata a definição do critério de aceitabilidade dos preços unitários e global, com fixação de preços máximos para ambos, como obrigação e não faculdade do gestor. O que se aproveita é a ordem: o teto existe antes dos preços.
5. Desclassifique em vez de negociar para baixo. Quem não atende à especificação não é o mais barato: é outro escopo. E preço unitário aceito sem equalizar quantitativo abre a porta para o jogo de planilha.
6. Peça responsável técnico. Orçamento é atividade técnica: a Súmula TCU 260/2010 exige ART de quem elabora orçamento-base e composições de custos unitários.

O que a decisão de hoje custa em dez anos

A Lei 14.133/2021, no art. 34, separa "menor preço" de "menor dispêndio" e condiciona o julgamento a parâmetros mínimos de qualidade. Qualidade mínima é condição de entrada, não critério de desempate. Para estruturar o resto, vale o vocabulário da ISO 15686-5:2017, escrita para ativos construídos mas com parcelas que se transportam bem: manutenção, operação (energia, seguros, taxas e inspeções regulatórias), fim de vida e valor residual.

Na NR-13 essa conta sai sem chute. A categoria de um vaso de pressão vem do cruzamento entre a classe do fluido e o grupo de potencial de risco, dado pelo produto P.V, e determina o intervalo legal de inspeção. Categoria I: exame externo anual e interno a cada três anos, sem Serviço Próprio de Inspeção de Equipamentos; com SPIE, três e seis. Categoria V: cinco e dez anos sem SPIE. Dois vasos de mesma função, especificados com parâmetros diferentes, caem em categorias diferentes — e o custo de propriedade diverge por décadas a partir da decisão tomada na cotação.

Calcular custo de ciclo de vida é difícil. A Lei 14.133 diz que esses custos indiretos poderão ser considerados, sempre que objetivamente mensuráveis e conforme disposto em regulamento — não diz "deverão". Quem vende ciclo de vida como obrigação legal está errado; quem vende como coisa fácil, também. O que se promete é o método e a rastreabilidade da conta, não o resultado.

O que a KOJEN faz nesse assunto

Numa equalização, a entrada é o escopo como foi enviado e as propostas como voltaram. O trabalho é montar a lista única de itens que as três passam a responder, remontar cada proposta dentro dela, apontar o que um cotou e o outro não, e devolver a diferença decomposta em escopo, BDI e tributo, rastreável até a composição de custo unitário. Quando o objeto é equipamento, estrutura metálica, tubulação ou tanque, a checagem puxa as outras frentes do escritório: especificação técnica e memorial de cálculo no projeto; adequação às NRs, laudo e inspeção na segurança do trabalho.

Se a diferença entre três propostas não fecha com nenhuma explicação técnica verificável, é hora de abrir as planilhas. Os textos oficiais estão em NR-13 e NR-12.